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9 de Agosto de 2022

Meios não-pacíficos de solução de conflitos e a Doutrina Drago

Camila Lavaqui, Advogado
Publicado por Camila Lavaqui
há 6 anos



Doutrina Drago

 A Doutrina Drago é uma resposta ao aval que os Estados Unidos deram para que Alemanha e Grã-Bretanha realizassem um bloqueio naval à Venezuela por motivo de descumprimento de dívida. A Argentina rejeitou o bloqueio, afirmando que a medida coercitiva para cobrança de dívidas era um retrocesso e que validaria a guerra como ferramenta legal. Não negava a obrigação da nação devedora de reconhecer as respectivas dívidas e procurar liquidá-las, mas condenava sua cobrança coercitiva, como capaz de conduzir as nações mais fracas à ruína e até a absorção dos respectivos governos pelos das nações mais poderosas.

 Luis María Drago, ministro de relacionamentos exteriores argentino entre agosto de 1902 e julho de 1903, preparou uma nota protestando pelos acontecimentos (bloqueio naval por parte da Alemanha e Grã-Bretanha) da Venezuela, com data 29 de dezembro de 1902, dirigida ao ministro argentino em Washington, Martín García Merou, para que este a apresentasse ao governo norte-americano. A nota incluiu o que mais tarde se chamou a Doutrina Drago. O argumento central desta doutrina sustenta que "a dívida pública não pode dar local à intervenção armada, nem menos à ocupação material do chão das nações americanas por uma potência europeia”.

 A postura do chanceler argentino constituiu neste caso um respaldo ao texto da Doutrina Monroe e ao mesmo tempo uma forte crítica para as práticas intervencionistas na região, tanto de origem europeu como estadounidense.

 As críticas surgiriam e Drago teria que explicar-se em seguida, fundamentando a postura da adesão argentina à Doutrina Monroe justamente em seu caráter de proteção das soberanias, contra o qual os Estados Unidos não poderiam atuar (DRAGO, 1903, VII, VIII).

 Enquanto Drago reivindicava o princípio da não-intervenção européia no continente americano (Doutrina de Monroe) para rechaçar as investidas militares do Velho Mundo visando à cobrança de títulos de dívida das nações latino-americanas insolventes, Roosevelt procurava inverter os termos do problema argumentando que as nações da América Latina, ao não honrarem o serviço de suas dívidas, colocavam em risco a segurança continental, porque abriam precedente para incursões militares de países europeus em defesa dos direitos de seus súditos, isto é, os bancos credores sediados na Europa.

 Drago apontava para a violação da soberania nacional pelo uso da força para cobrança de dívidas, questionando o direito de intervenção militar com fins pecuniários. Roosevelt destacava a soberania continental, mas em nenhum momento colocava em questão o direito de intervenção militar para cobrança de atrasados; ao contrário, a saída por ele vislumbrada para a questão que Drago propunha à tradição de Monroe era justamente a da intervenção preventiva (norte) americana, como forma de garantir o pagamento, evitando a necessidade de intervenção européia (Corolário Roosevelt). Nota-se a centralidade do conceito de soberania no embate em questão.

 A Doutrina Drago inaugurou o debate que resultou na proscrição permanente dos conflitos por razões pecuniárias - único caso em que houve acordo internacional sobre a obrigatoriedade da arbitragem -, e Roosevelt deu uma resposta ao mundo afirmando a necessidade dos Estados Unidos policiarem as nações instáveis da América.

 Se uma nação mostrasse que sabia agir de forma racional, eficiente e decente em assuntos sociais e políticos, se mantivesse a ordem e pagasse suas obrigações, não teria que temer a interferência dos Estados Unidos, mas se seu mau comportamento gerasse uma impotência governamental e a perda dos padrões da sociedade civilizada, uma intervenção de uma nação civilizada se faria necessária como se praticava em qualquer outra parte do mundo.

 A adesão à Doutrina Monroe forçava os Estados Unidos, ainda que relutantes, a exercer um poder de polícia internacional, mas somente, segundo as palavras de Roosevelt, como último recurso, se comprovada a incapacidade de garantir a justiça. Nestes casos, além da violação dos direitos dos norte-americanos, a instabilidade podia representar um convite às agressões estrangeiras, como ocorreu na Venezuela. O perigo de dano à soberania de todo o corpo de nações da América era evidente e cabia aos Estados Unidos evitá-lo. De acordo com Roosevelt, este era um primeiro passo na direção de garantir a paz na América e no mundo, daí representar o interesse não apenas dos Estados Unidos, mas de toda a humanidade.

 Mais tarde, essa doutrina foi submetida à 2ª Conferência da Paz, realizada em Haia em 1907, sendo transformada na chamada Convenção Porter, que condena o emprego da força para a cobrança das mencionadas dívidas, cujo pagamento seja reclamado ao governo de um país pelo outro país, em nome dos credores, seus nacionais, salvo se o estado devedor repelir ou deixar sem resposta um oferecimento de arbitragem sobre o caso, ou, se o aceitar, em se realizando a arbitragem, não se conformar com a sentença proferida.

 A questão dividiu as delegações em dois grupos. O grupo que reprovava a cobrança pelo uso da força era liderado pela Argentina, e seu principal argumento era que esse artifício reconheceria a guerra como solução legal em oposição à arbitragem. Os Estados Unidos estavam à frente no grupo que defendia a cobrança compulsória (CUNHA, 1977). Essa posição foi assumida também pelo Brasil, que concluiu que a Doutrina diminuiria a credibilidade das nações em situação ainda não consolidada e talvez possibilitasse a liderança argentina na região, dois aspectos a serem evitados. Na decisão final prevaleceu o uso legítimo das armas caso a decisão arbitral fosse descumprida pelo devedor.

 Depois, na 4ª Conferência Internacional Americana, foi concluída uma convenção sobre reclamações pecuniárias, em 11 de agosto de 1910, cujas partes contratantes se comprometeram a submeter à arbitragem todas as reclamações por danos e prejuízos pecuniários apresentadas pelos respectivos nacionais e que não pudessem ser resolvidas, amistosamente, pela via diplomática, contanto que tais reclamações fossem de importância suficiente para cobrir as despesas do juízo arbitral. Na Conferência Interamericana para a Consolidação da Paz, celebrada em Buenos Aires em dezembro de 1936, a delegação argentina pretendeu, sem êxito, dar forma convencional à Doutrina Drago.

 A delegação do Brasil impugnou o projeto, manifestando que só o aceitaria se lhe fosse acrescentada uma disposição segundo a qual descarasse que, no caso de controvérsia acerca da cobrança de dívidas ou reclamações pecuniárias, e na hipótese de ser impossível um acordo pelos meios diplomáticos usuais, as partes litigantes se obrigassem a recorrer à arbitragem ou à decisão de uma corte de justiça internacional.

 Posteriormente, o ponto de vista da delegação brasileira foi reiterado com clareza, em Lima, durante uma sessão da Comissão de Peritos Americanos para a Codificação do Direito Internacional, pelo mesmo delegado do Brasil que havia impugnado o projeto argentino, na forma por que fora apresentado em Buenos Aires. O referido delegado concluiu sua exposição dizendo:

“1) condenamos francamente a cobrança coercitiva de dívidas públicas ou contratuais; 2) concordamos em que os prejuízos sofridos por estrangeiros em consequência de negócios pecuniários de interesse privado ou de contratos com o Estado só possam ser objeto de intervenção diplomática em caso de denegação de justiça; 3) admitimos que as obrigações derivadas das dívidas externas de um Estado não possam ser objeto de reclamação diplomática antes do completo malogro das negociações diretas entre os credores e o governo ou agentes do governo do Estado devedor; 4) mas, entendemos que, se, em qualquer destes casos, surgir um conflito entre o Estado devedor e o Estado a que pertençam os credores, e tal conflito não for resolvido pelo emprego das vias diplomáticas usuais, o Estado devedor não terá o direito de se subtrair ao recurso à solução arbitral ou judicial”.

 A Doutrina de Drago foi decididamente derrotada, apesar da proposta alternativa apresentar-se como mera atenuação do princípio adiantado pelo argentino. De fato, o general americano Horace Porter procurou demonstrar de todas as formas que mantinha as preocupações de Drago, mas a solução alternativa que propôs não interditava a possibilidade de cobrança forçada. Em perfeita consonância com as demais discussões da Conferência, a proposição Porter remetia ao Tribunal Internacional de Arbitragem (que nunca saiu do papel) conflitos envolvendo contratos financeiros entre Estados e bancos estrangeiros, mas nenhum compromisso pelo fim do uso da força foi assumido por qualquer uma das nações representadas no encontro- exceto as historicamente devedoras.


Meios não-pacíficos de solução de conflitos

 A Carta das Nações Unidas proíbe o uso da força contra a integridade territorial ou a independência política de qualquer Estado. Como preceito básico, o uso de medidas de força é vedado pelo direito internacional, com exceção nas hipóteses de legítima defesa ou violência injustificada contra Estados.

 A manifestação de força pode se dar de diversas formas, genericamente conhecidas como contra-medidas ou sanções internacionais.

Retorsão: medida tomada pelo Estado, visando revidar a violência que ele tenha sofrido. Ou seja, é a adoção por um Estado de um ato hostil contra outro, que apesar de estar no campo da licitude, causa danos desnecessários ou indesejáveis.

 A retorsão não admite o uso de força armada, mas normalmente se manifesta por meio de sanções econômicas, políticas ou comerciais contra determinados países. É uma espécie de aplicação da pena de talião.

 Inspira-se no princípio da reciprocidade e no respeito mútuo, que toda nação deve ter para com as demais.

 Não é ato de injustiça, nem violação de direito; mas, também, não pretende ser punição.

 Como causas legítimas de retorsão, indicam-se as seguintes:

- O aumento exagerado, por um estado, dos direitos de importação ou trânsito estabelecido sobre os produtos de outro estado;

- A interdição do acesso de portos de um estado aos navios de outro estado;

- A concessão de certos privilégios ou vantagens aos nacionais de um estado, simultaneamente com a recusa dos mesmos favores aos nacionais de outro estado etc.

(A retorsão é medida, certamente, legítima; mas a doutrina e a prática internacional contemporânea lhe são pouco favoráveis)

Exemplo: a proibição de cidadãos brasileiros de entrar na Espanha, novamente nosso país fez uso da retorsão, de modo que proibiu a entrada de espanhóis em terras brasileiras, cessando assim a atitude do governo espanhol.

Represália: medidas propostas por um Estado contra outro, com intuito de retaliação e autotutela, justificadas por representarem uma resposta a uma violação anterior ao Direito Internacional.

 Em sua sessão de Paris, em 1934, o Instituto de Direito Internacional definiu como: “ medidas coercitivas, derrogatórias das regras ordinárias do direito das gentes, tomadas por um estado em consequência de atos ilícitos praticados, em seu prejuízo, por outro estado e destinadas a impor a este, por meio de um dano, o respeito ao direito”.

 São medidas drásticas ou violentas utilizadas como mecanismo de pressão contra Estados que praticaram condutas ilícitas, com o objetivo de retaliação ou, em algumas hipóteses, como tentativa de revidar a licitude.

 Entende-se que a represália pode inclusive valer-se das forças armadas, mas sempre de forma proporcional ao dano sofrido, para que possa ser considerada lícita.

 Se a represália resultar em ofensa grave, incompatível com o prejuízo, ou que alcance terceiros não responsáveis, a medida será considerada ilícita e reprovável à luz do direito internacional.

 Alguns autores classificam as represálias em positivas, que são as práticas de atos de violência pelo ofendido, ou negativas, que são quando o Estado se recusa a cumprir uma obrigação pactuada.

 Não existem regras precisas de direito internacional que regulem o recurso a esse processo coercitivo. Em geral, porém, considera-se que ele deve ater-se aos referidos princípios, entre os quais:

a) as represálias só devem ser permitidas em caso de violação flagrante do direito internacional, por parte do estado contra o qual são exercidas;

b) devem constituir, apenas, atos de legítima defesa, proporcionais ao dano sofrido ou à gravidade da injustiça cometida pelo dito estado;

c) só se justificam como medida de necessidade e depois de esgotados outros meios de restabelecimento da ordem jurídica violada;

d) devem cessar quando seja concedida a reparação que se teve em vista obter;

e) seus efeitos devem limitar-se ao estado contra o qual são dirigidas e não atingir os direitos de particulares, nem os de terceiros estados.

(Só devem ser utilizadas em último caso, como meio de evitar que um adversário sem escrúpulos multiplique atos contrários ao direito das gentes.)

Embargo: sequestro de navios do Estado opositor que se encontram nos portos ou águas territoriais do Estado que pratica esta ação.

 O sequestro, em plena paz, de navios e cargas de nacionais de um estado estrangeiro, ancorados nos portos ou em águas territoriais do estado que lança mão desse meio coercitivo. Ou seja, são práticas que têm como objetivo sancionar Estados mediante a redução ou a impossibilidade da sua atividade comercial.

 Tipo de represália.

Bloqueio pacífico: impedimento, mediante emprego de Forças Armadas, que um Estado mantenha comunicação com os demais membros da sociedade internacional.

 É um dos meios de que o Conselho de Segurança das Nações Unidas pode recorrer para obrigar determinado estado a proceder de acordo com a Carta.

 A maioria dos autores nega, ao estado que estabeleça o bloqueio pacífico, o direito de deter os navios de outros estados, além dos navios do estado que bloqueia e dos navios do estado bloqueado.

 Justificativa: o bloqueio, sendo uma modalidade das represálias, não deve atingir terceiros, como já dito. O IDI, em sua sessão de Heidelberg, em 1887, manifestou acordo com esse ponto de vista, ao indicar como primeira condição para que o bloqueio possa ser considerado legítimo, fora do estado de guerra, a de que os navios de pavilhão estrangeiro possam entrar livremente. Além das condições:

a) que este seja declarado e notificado oficialmente e mantido por força suficiente;

b) que os navios violadores de tal bloqueio sejam suscetíveis apenas de sequestro, devendo, após a cessação do bloqueio, ser restituídos, com suas cargas, a seus proprietários, mas sem direito a indenização alguma.

Boicotagem: proibição das relações comerciais com os nacionais de um Estado que violou as regras de Direito Internacional.

 É recurso de que, em geral, o Estado ou seus nacionais lançam mão para obrigar o Estado ofensor a modificar uma atitude considerada agressiva ou injusta.

 Essa medida pode ser adotada por ato oficial de um governo ou pode ser obra de meros particulares

 O Pacto da Sociedade das Nações, em seu artigo 16, consagrou a boicotagem como medida coercitiva legítima contra o estado que, se não observados os artigos 12, 13 e 15 do mesmo Pacto, recorresse à guerra.

 A Carta das Nações Unidas, em seu artigo 41, prevê, igualmente, a aplicação da boicotagem como medida destinada a tornar efetivas suas decisões em casos de ameaça contra a paz internacional.

Rompimento das relações diplomáticas: pedido de retirada de toda missão diplomática do Estado violador. Corte das relações amigáveis.

 Resulta da violação, por um Estado em relação a outro, dos direitos de um deles, ou seja, como sinal de protesto contra uma ofensa recebida.

 Pode, também, ser empregada como meio de pressão de um estado sobre outro estado, a fim de o forçar a modificar a sua atitude ou chegar a acordo sobre algum dissídio que os separe, como maneira de levar o estado contra o qual se aplica a adotar procedimento razoável e mais conforme aos intuitos que se têm em vista. Situação prevista no artigo 41 da Carta das Nações Unidas, como uma das medidas que podem ser recomendadas pelo Conselho de Segurança para a aceitação de suas decisões, em caso de ameaça contra a paz internacional.

 Aplica-se pela retirada do agente diplomático do estado que lança mão desse recurso ou pela entrega de passaporte ao agente diplomático a quem se aplica, ou ainda pelas duas maneiras.

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